지난 22일 국회 본회의에서 ‘윤석열 정권 정치검찰 조작기소 의혹 사건 진상규명 국정조사계획서 승인의 건’이 통과되고 있다. 권도현 기자

2009년 5선의 미국 공화당 원로 상원의원 알렌 스펙터는 민주당으로 전격 이적해 충격을 줬다. 그러나 이미 이 사건을 예상한 학자들이 있었다. 니컬러스 크리스태키스와 제임스 파울러였다. 이들은 개별 상원의원을 점으로 놓고, 법안을 함께 발의한 의원끼리는 선으로 연결했다. 이렇게 네트워크 지도를 그리면 보통 같은 당 의원들끼리 가깝게 위치한다. 그러나 스펙터 의원은 2007~2008년 공화당 소속일 때도 민주당 쪽에 가깝게 나타났다. 당적을 잘못 적었나 싶을 정도였다. 두 사람은 저서 <행복은 전염된다>에서 “네트워크는 그가 곧 당적을 바꿀 가능성을 알려주고 있었다”고 적었다.

법안 발의는 국회의원의 주요한 임무다. 발의에는 의원 10인 이상의 동의가 필요하다. 공동발의 명단 데이터로 의원들의 성향과 관계를 짐작할 수 있다. 경향신문 데이터저널리즘팀은 한규섭 서울대 언론정보학과 교수팀과 함께 1987년 민주화 이후 지난해 10월까지 국회에 올라온 모두 9만6000여개 법안(폐기 제외)을 대상으로 공동발의 연결망을 분석했다.

전체적으로는 민주당 계열과 국민의힘 계열로 대표되는 거대 양당 의원들이 타 정당 의원과 함께 발의한 법안 비율이 지속적으로 하락한 점이 눈에 띄었다. 서로 끼리끼리 더 뭉치는 이른바 ‘정치 양극화’가 심해졌다는 평가가 데이터로도 확인된 셈이다. 10명 이하 소수 정당 의원의 발의는 기본적으로 공동발의일 수밖에 없어서 거대 양당 소속 의원을 중심으로 분석했다.

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☞ 입법 데이터로 본 국회의원
https://www.khan.co.kr/kh_storytelling/2026/legi_data/

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공동발의 비율은 1987년부터 2010년까지는 50% 수준에서 등락을 거듭하다가 이후부터는 급격히 감소 추세를 보였다. 1995년 86.4%까지 치솟았던 민주당 계열 정당의 공동발의 비율은 지난해 7.5%로 최저치를 기록했다. 국민의힘 계열 정당도 1992년 62.7%로 최고치를 기록했다가 지난해는 4.3%로 가장 낮은 수치를 보였다.


전체 기간 동안 평균 공동발의 비율은 민주당 계열 정당이 41.5%, 국민의힘 계열 정당이 34.5%였다. 1990년대에는 민주당 계열이 평균 61.5%, 국민의힘 계열이 46.4%였다. 2000년대에도 민주당 계열이 평균 51.1%, 국민의힘 계열이 평균 44.4%로 비율은 비슷했다. 2010년대에 들어서면 평균 비율이 각각 28.3%, 23.1%로 반토막이 난다. 2020년대에는 각각 평균 12.7%, 10.5%로 더 내려간다.

거대 양당 의원들로만 한정해 서로 간의 공동발의를 살펴보면 그 비율은 더 낮아졌다. 1991년 민주당 계열 정당은 국민의힘 계열 정당 의원들과 공동발의한 비율이 79.6%에 달하기도 했지만 2021년에는 3.5%로 최저치를 기록했다. 국민의힘 계열 정당은 2004년 양당 공동발의 비율이 53.3%로 최고를 기록했다가 2024년에는 4%로 추락했다.

반대로 양당 내부 의원들끼리 공동발의한 비율은 지속적으로 상승했다. 1990년대, 2000년대에는 등락은 있었지만 평균 50% 안팎을 보였다. 그러던 것이 2010년대 들어 상승하기 시작했고 민주당 계열 정당은 2020년 95.6%, 국민의힘 계열 정당은 2024년 95.7%까지 치솟기도 했다.

이런 현상을 단순히 ‘정치 양극화’라고 비판할 수 있지만, 정당이 고유한 입장을 갖고 정책적으로 차이를 보이는 것을 나쁘게만은 볼 수 없다. 문제는 양극화가 원인이 아니라 결과일 수도 있다는 점이다. 우선 입법 환경의 변화를 간과할 수 없다. 법안 발의 건수로 의정 활동 평가를 하는 분위기가 정착되면서 건수 자체가 폭증했다. 국회 의안정보시스템에 따르면 13대 국회에서 938건이던 발의 건수는 21대 들어서는 2만5858건으로 크게 늘었다. 그중 91.5%가 의원발의다.


법안이 1만건을 넘어 폭증한 18대 국회(2008~2012) 시기는 공동발의가 줄어들기 시작한 시기와도 겹친다. 박상훈 정치학자는 “16대 국회를 즈음해서 국회의원을 사회 갈등의 조정자라기보다 법안 생산자라는 생산주의적 관점으로 보기 시작했던 것 같다”면서 “법안을 빨리 많이 내야 하니까 의원 연구모임 같은 그룹에 함께하는 의원들끼리 쉽게 도장을 찍어주는 법안 짬짜미 문화도 생겨났는데, 막상 들어가서는 반대토론을 하거나 심지어 본회의에서 반대 표결까지 하는 경우도 생긴다”고 말했다.

나아가 공동발의 감소는 정치와 사회의 괴리 현상을 보여주는 징후일 수도 있다. 박상훈 정치학자는 “공청회 등 토론이나 숙고를 거치는 과정은 형식적으로 진행되고, 법무법인을 낀 이익집단 등에 휘둘리는 현상도 더해지면서 입법이 일부 정치엘리트들만의 일이 되고 있다”고 말했다.




네트워크 지도를 그려보면 양극화 현상은 한눈에 보인다. 14대(1992~1996), 18대(2008~2012), 22대(2024~2025) 국회의 의원들을 점으로 두고 공동발의한 의원들끼리는 선을 연결했다. 선에는 대표발의자를 향하도록 화살표를 표시했다. 연결 횟수가 상대적으로 많은 점은 조금 더 크게 그렸다. 많이 연결된 점들끼리는 서로 더 잡아당겨서 가까운 곳에 위치하도록 했다. 그 결과 14대, 18대까지는 당이 달라도 일부 뒤섞여 있거나 가까웠던 점들이 22대에 와서는 뚜렷이 양쪽으로 갈렸다.

22대 국회에서 구체적 법안을 보면 자살예방기금 설치를 주요 내용으로 하는 자살예방법 개정안처럼 여야의 폭넓은 공감대 속에 발의된 법안도 있었다. 이 법안에는 국민의힘 36명, 민주당 76명이 참여했다. 반면 5인 이상 50인 미만 사업장엔 적용을 유예하자는 중대재해처벌법 개정안은 국민의힘 의원 108명(당시 국민의힘 소속 김상욱 의원 포함)만으로 발의됐다. 재난과 참사에서 국가 및 지방자치단체의 책무를 명시한 생명안전기본법안은 민주당 의원 60명과 국민의힘 의원 1명(김예지 의원)만으로 발의됐다.

밀접하게 연결된 점을 커뮤니티(집단)로 분류해보니 22대 국회의원은 모두 3개의 커뮤니티로 나뉘었다. 가장 큰 커뮤니티는 모두 172명의 의원으로 이뤄져 있었는데 97.7%가 민주당 소속 의원들이었다. 나머지 2.3%에 해당하는 강선우 의원 등 무소속 4명도 과거 민주당 소속이었다. 거의 정확하게 정당으로 나뉘어 정당 내부에조차 다른 커뮤니티가 존재하지 않았던 셈이다.

다른 커뮤니티도 사정은 비슷했다. 두 번째 커뮤니티는 113명으로 거의 전원 국민의힘 소속 의원들(95.6%)로 구성됐다. 나머지 4.4%는 우원식 국회의장을 제외하면 타 정당 소속으로는 민주당으로 이적한 김상욱 의원과 개혁신당 의원 3명이 전부였다. 한규섭 교수팀은 “개혁신당은 국민의힘과 거리두기를 원하지만 실질적인 정책 입장에서는 국민의힘과 조금 더 가까웠다”고 분석했다.

조국혁신당은 개혁신당과는 달리 독자적인 세 번째 커뮤니티를 이뤘다. 이 커뮤니티는 20명으로 65%가 혁신당 소속 의원들이었고, 20%는 진보당 의원 4명이었다. 이외에 기본소득당, 사회민주당 소속 의원 등도 있었다. 한 교수팀은 “혁신당이 다른 소수 진보 정당들과 연합해 민주당과 다른 독립적인 발의 네트워크를 형성했다”고 해석했다.

커뮤니티별로 분류한 국회 공동발의 네트워크 지도

공동발의 네트워크 지도에서 비교적 가운데 위치한 의원들은 타 정당 의원들과 공동발의가 많았던 이들이라고 볼 수 있다. 천하람 개혁신당 의원 등 소수 정당 의원들이 눈에 띄지만 발의 과정에서 타 정당 의원과의 협력이 필수적이기에 나온 결과다. 따라서 주목할 수밖에 없는 건 거대 양당 소속 의원들 간 연결이다.

민주당에서는 김상욱 의원이 국민의힘 의원들과 105차례 연결돼 가장 많았다. 김 의원은 2025년 5월 국민의힘에서 민주당으로 당적을 옮긴 영향이 크다. 다음으로는 송기헌 의원이 64건으로 뒤를 이었다. 본인 대표발의에 8명의 국민의힘 의원이 참여했고, 송 의원 역시 국민의힘 의원 56명의 대표발의에 참여했다. 송 의원실 관계자는 “지역구가 강원도(원주시을)인데 지역 현안과 관련한 법안을 추진하다보면 이 지역에 다수인 국민의힘 의원들과 함께 협력하는 경우가 많다”고 말했다.

국민의힘에서는 권영진 의원이 민주당 의원들과 91차례 연결돼 가장 많았다. 권 의원의 대표발의에 참여한 적이 있는 민주당 의원은 5명이었고, 권 의원은 역시 민주당 의원 86명의 대표발의에 참여했다. 김예지 의원은 민주당 의원들과 전체 연결 수는 62건으로 국민의힘 의원 중 5위를 기록했으나, 본인 대표발의에 참여한 민주당 의원이 15명으로 앞선 의원들보다 수가 많아 눈에 띄었다.



공동발의 네트워크상에서 각각의 점(의원)이 얼마나 중요한지를 평가하는 지표는 여러 가지가 있다. 단순하게 얼마나 많은 의원과 연결되었는지를 살펴보는 ‘연결 중심성 지표’에서는 서미화 민주당 의원이 330번으로 가장 많았다. 서 의원이 대표발의했을 때 참여한 적 있는 의원이 146명, 반대로 서 의원이 참여한 법안을 대표발의한 의원 수는 184명이었다. 다음으로는 복기왕 민주당 의원(322번), 강준현 민주당 의원(309건) 순이었다.

앞서 미국 상원의원을 분석했던 파울러의 방법론에 따라서도 연결 지표를 산출해봤다. 이 지표는 연결 수를 따지는 건 같지만, 연결된 법안에 발의자 수가 적을수록 가중치를 둬서 더 강한 관계를 갖는다고 본다. 가장 영향력이 높았던 인물은 이수진 민주당 의원이었고 다음으로는 윤준병·송옥주 민주당 의원 순이었다. 20위 중 18명이 민주당이었고 국민의힘은 김예지, 김선교 의원 둘뿐이었다.

‘매개 중심성 지표’는 집단 간 연결고리 역할을 얼마나 하는가를 기준으로 중요도를 판단한다. 이 지표로 보면 1위는 김석기 국민의힘 의원, 2위는 천하람 개혁신당 의원, 3위는 서미화 민주당 의원이었다. ‘고유벡터 중심성 지표’는 단순 연결 횟수가 아니라 네트워크상 중요한 인물, 즉 연결 수가 많은 의원과 얼마나 많이 연결되었는가를 기준으로 중요도를 분석한다. 이 지표로는 1위가 최혁진 무소속 의원이었고 다음으로는 박지원·박홍배 민주당 의원 순이었다.

‘페이지랭크’는 구글 창업자 래리 페이지가 고안한, 검색엔진의 기반이 되는 알고리즘이다. 네트워크상 한 점이 중요하게 계산될 경우, 연결된 다른 점들도 함께 중요도가 상승하는 문제를 막기 위해 각 점의 영향력을 다른 점으로 전파할 때 전체 연결 횟수로 나누는 방식을 채택했다. 이 지표에 따라 계산하면 1위는 최혁진 무소속 의원이었고 다음으로는 박홍배·이기헌 민주당 의원 순이었다.

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☞ 입법 데이터로 본 국회의원
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황경상 기자 yellowpig@kyunghyang.com

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